İDARENİN SORUMLULUĞU
İdarenin yaptığı eylem ve işlemlerden sorumluluğu kural olarak kusur sorumluluğu şeklinde kabul edilmektedir. Buna ilaveten, özellikle son yıllarda giderek genişlemekte olan idarenin kusursuz sorumluk hali de mevcuttur.
a. İdarenin Kusur Sorumluluğu :
Hizmet kusuru olarak da adlandırılan kusur sorumluluğu idarenin, İdare Hukuku ilkelerine göre kamu hizmetlerinin görülmesi sırasında veya kamu hizmetinin yürütülmesi sırasında üçüncü kişilere verdiği zararı ifade eder. Hizmet kusuru, kamu hizmetini yürüten personelin hiçbir kusuru olmasa dahi, yürütülen hizmetin kuruluş, işleyiş veya düzenlenmesindeki aksaklıklardan ve bozukluklardan sorumlu olması demektir.
Kamu hizmetini yürütmekle yükümlü olan idarenin bu hizmeti kendiliğinden yerine getirmesi mümkün değildir. Çünkü idare bir hükmi şahsiyettir. Bu nedenle idarenin yürütmekle yükümlü olduğu hizmetleri idare adına gerçek kişiler, yani kamu personeli dediğimiz gerçek kişiler yürütür. Kamu personeli tarafından idari işlemin yürütülmesi sırasında meydana gelen zarardan doğrudan kamu tüzel kişisi sorumludur.
İdare hukukunda düzenlenen hizmet kusuru, 6098 sayılı Türk Borçlar Kanununda düzenlenmiş olan işverenin sorumluluğundan ayrı, tamamen idare hukuku ilkelerine uygun özel, tarafsız nitelikli bir sorumluluk türüdür. Bu nedenle özel hukuktaki sorumluluğun aksine, idare adına hareket eden memurun bir kusuru olmasa bile kamu tüzel kişisi-idare- meydana gelen zararı karşılamakla yükümlüdür.
İdare hukukunun gelişmeye başladığı dönemlerde, idarenin kusur sorumluluğu ilkesi benimsenmiş ise de, sonraları idarenin kusursuz sorumluluğu ilkesi kabul edilmeye başlanmıştır. Kusur, öznel nitelikli olup, daha çok gerçek kişilere yüklenebilen sorumluluğu ifade eder. Kamu tüzel kişisi olan devletin veya kamu tüzel kişilerinin kusurlu olmaları mümkün değildir gibi görünmektedir. Bizim burada anlatmaya çalıştığımız kusur, idarenin değil, idare adına hareket eden kamu görevlilerinin kusurlu eylemidir. Kamu hizmetinin görülmesi sırasında bir zarar doğmuşsa, artık burada kimin kusurlu olduğuna bakılmaz. Doğan zararın idare tarafından karşılanması gerekir.
Kamu görevlileri, kamu idaresinin bir parçasıdır. Bu nedenle sorumluluğun hizmetten ayrılmasına ve şahsa yüklenilmesine fiilen imkân bulunmamaktadır. Diğer yandan doğan zarardan kamu görevlisinin sorumlu tutulması, görevlilerin kamu idaresine nazaran ekonomik yönden daha zayıf durumda olmaları nedeniyle zarar görenin zararını tahsil etmesini neredeyse imkânsız hale getirmektedir. Bu nedenle kamu görevlilerinin kamu hizmetini yürütürken doğan zarardan kamu idaresinin sorumlu tutulması doğaldır. Kamu hizmeti sona eren kamu görevlisi haksız fiil niteliğindeki şahsi kusurlarından ise şahsen sorumludur.
Hukuk devletinin temel ilkesi, idarenin bütün eylem ve işlemlerini hukuka uygun olarak yapmasıdır. Yani idarenin hukuka aykırı eylem ve işlemlerden özenle kaçınması gerekir. İdarenin eylem ve işlemlerinin hukuka aykırı olması halinde, bu eylem ve işlemlerden zarar gören üçüncü kişilerin dava açma hakkı doğar. İdarenin hukuka aykırı eylem ve işlemlerinin dava edilebilir olması, bu eylem ve işlemlerin iptal edilmesi, meydana gelen zararlı sonuçların ortadan kaldırılması yeterli değildir. İdarenin hukuka aykırı eylem ve işlemlerinden zarar görenlerin uğradıkları zararının da tazmin edilmesi gerekir. Hukuka saygılı bir idarenin kendi eylem ve işlemlerinden kaynaklanan zararları karşılaması doğal kabul edilmektedir. Bir hukuk devletinde idare, hukuka uygun eylem ve işlemler yapmakla beraber, aynı zamanda, kendi kusurlu ve hatta bazen kusursuz eylem ve işlemleriyle üçüncü kişilere verdiği zararları da karşılamakla yükümlüdür
İdarenin hukuka aykırı eylem ve işlemlerinin gerçekleşme şartları şunlardır :
- Ortada fiilen başlamış bir eylem olmalıdır,
- Bu eylem açıkça hukuka aykırı olmalıdır,
- İdari faaliyet, mülkiyet hakkı veya hak ve hürriyetlere saldırı şeklinde olmalıdır.
Hukuk devleti ilkesi, idarenin hem hukuka uygun hareket etmesini hem de hukuka aykırı davranışlardan kaçınmasını içerir. İdarenin, hukuka aykırı davranışlardan doğan zararları karşılaması, hukuk devleti anlayışının doğal sonucudur. Kamu idaresi, toplumun ortak ihtiyaçlarını karşılamak, amacıyla faaliyette bulunur. İdare bu işlemleri yerine getirirken, tek taraflı işlem yapabilme, kişilerin hukuki durumunu değiştirebilme gücüne ek olarak kamu gücünü de kullanır. İdare, hukuki tasarruflarda bulunabileceği gibi maddi işlemlerde de bulunabilir. İdare kamu tüzel kişisi olduğu için bu işlem ve eylemler idarenin nam ve hesabına bir kamu görevlisi olan gerçek kişiler tarafından yerine getirilir.
Kamu hizmeti, kamu görevlileri tarafından yürütülmekle beraber hizmetin görülmesi sırasında kamu görevlisinin kusurlu davranışlarından üçüncü kişilerin gördüğü zarardan kamu yönetimi sorumludur. İdare hukukunda bu tür sorumluluğa hizmet kusuru denilmektedir. Kamu görevlisi, hizmet kusurundan dolayı ne kamu yönetimine karşı, ne de zarara uğrayan üçüncü kişiye karşı sorumlu tutulamaz. Zarar gören üçüncü kişi, yalnız kamu yönetimi aleyhine dava açabilir. Kısaca hizmet kusurundan dolayı zarar gören üçüncü kişiye karşı sadece kamu yönetimi sorumludur.
İdare Hukukunda, idarenin ve kamu yönetiminin tek yanlı irade açıklaması ile hukuksal sonuçlar doğuran, hukuk düzeninde değişiklikler yapan işlemlerine idari işlemler denir. İdari işlemler, tek yanlı ve idarenin kamu kudretini kullanarak tesis ettiği hukuksal sonuç doğuran işlemlerdir. İdari işlem, idarenin iradesini açıklaması ile hukuksal sonuçlarını idare hukuku alanında derhal doğurur. İdari işlemde karşı tarafın iradesini açıklamasına gerek yoktur. İdari işlemler özel olabileceği gibi, genel nitelikte düzenleyici bir işlem de olabilir.
İdari işlemlerin özelliği kuralsal olmasıdır, önceden yasalarla, ya da idari kurallarla düzenlenmiş olmasıdır. İşlemle ilgili kişiler, işlemin içeriği üzerinde değişiklik yapma yetkisine sahip değildir. İdari işlemle öncelikle kamu hizmetinin görülmesi ve kamu yararı gözetilmelidir. İdari işlemler yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönünden yargı denetimine tabidir.
İdari işlemler, idari makamlar tarafından kanunlara tüzük ve yönetmeliklere uygun olmak şartıyla tek yanlı olarak gerçekleştirilen, objektif, düzenleyici her türlü hukuki tasarrufları kapsar. İdari işlemlerin en önemli özelliği üçüncü kişilerin isteğine bağlı olarak yapılmamasıdır. İşte bu nedenle bir idari işlemin yargı denetimine tabi olabilmesi için; yapılan işlemin hukuki sonuç doğuracak bir işlem olması, yapılan işlemin idari kesinlik kazanması, yapılan idari işleminin hemen uygulanabilir olması gerekir.
İdare tarafından yapılan işlemlerin tamamına karşı idari dava konusu yapılarak idari yargıda dava açılamaz. İdare tarafından yapılan işlemin, idarenin tek yanlı irade beyanı ile mevcut hukuki durumda değişiklik yaratması, kesin ve hemen uygulanabilir nitelikte olması ve yapılan idari işlemin üçüncü kişilerin menfaatlerini ihlal etmesi gerekir ki ancak bu durumda işlemden zarar görenler tarafından yetkili idari yargı yerinde iptal ve tam yargı davası açılabilecektir.
İdari eylem ise; idarenin maddi alanda değişiklik yapan iş, hareket, muamele ve fiili çalışmalardır. İdari işlemler hukuk alanında sonuç doğurduğu halde, idari eylemler maddi alanda sonuçlar doğurur. İdarenin idari işlemler dışında kalan bütün davranışları idari eylem olarak kabul edilir. İdari eylemler idari işlemin uygulanması sonucunda ya da herhangi bir hukuksal işleme dayanmadan doğrudan doğruya kamu görevlilerince yapılan eylemlerdir. İdari eylemler idari işlemlerden farklı olarak hukuksal alanda bir değişiklik yaratmazlar. Ancak, bazı idari eylemlere bazı hukuki sonuçlar yüklenebilir ve bu tür eylemler hukuki sonuçlar doğurabilirler. Fakat bu etki ve sonuçlar eylemin kendiliğinden doğurduğu hükümler olmayıp hukuk düzeninin ilgililere tanıdığı hak ve yetkilerin kullanılması sonucunda yani irade açıklaması ile ortaya çıkan sonuçlar olabilir.
İdari işlemleri yapmaya yetkili organlara idari işlem yapma yetkisi yasayla tanınmıştır. Yasalarda hangi kamu görevlilerinin hangi tür idari işlemleri yapacağı sınırlı ve sayılı olarak düzenlenmiştir. Dolayısıyla yapılan idari işlemin o işlemi yapmaya yetkili organ tarafından ve hukuka uygun olarak yapılması şarttır. İdari işlemlere karşı yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden idari yargı yerinde iptal davası açılabilir. İdari eylemler ise kural olarak bütün kamu görevlileri tarafından yapılabilmektedir. İdari işlemler kumu görevlilerinin yetki alanına, idari eylemler ise kamu görevlilerinin ödevleri alanına girer. İdari eylem, bir idari işlemin uygulanması sonucu ortaya çıkan bir değişiklik olabileceği gibi doğrudan bir kamu görevlisi tarafından yaratılan fiili bir durumda olabilir. İdari işlemleri ancak belli ve sınırlı irade açıklaması yapmaya yetkili kamu görevlileri yapabilir. İdari eylemler herhangi bir kamu görevlisi tarafından yapılabilir. Ancak bazı eylemler ise sadece belli meslek gurubuna dahil olanlar yapılabilir.
İdarenin sorumluluğu, yürüttüğü işlemlerin tabi olduğu hukuki rejime göre değişmektedir. İdarenin özel hukuk alanına giren faaliyetlerinden dolayı sorumluluğu özel hukukta düzenlenmiş olan sözleşme ve haksız fiil sorumluluğuna tabi olup uyuşmazlıkların çözüm yeri adli yargıdır. darenin idare hukukuna tabi işlemlerinden kaynaklanan eylem ve işlemlerden doğan zararlardan sorumluluğu ise idari sorumluluk olup, uyuşmazlığın çözüm yeri idari yargıdır. Çağdaş hukuk devletinde idarenin yaptığı eylem ve işlemlerinden sorumlu olması hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak kabul edilmektedir. Nitekim, T.C. Anayasası’nın 125/1 maddesine göre, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.
Hizmet kusuru; idare tarafından yürütülen kamu hizmetlerinin kötü işlemesi, hiç işlememesi veya yetersiz işlemesi hizmet kusurunun üç değişik şeklini ifade eder.
Hizmetin kötü işlemesinden idare sorumludur. Hizmetin kötü işlemesi demek, idari faaliyetin uygunsuz, gereği gibi yapılmaması demektir. Bu tür hizmet kusuru en eski hizmet kusuru türüdür. Hizmet kusurunu tespit edebilmek için olayın ve hizmetin niteliği idarenin sahip olduğu olanaklar, araçlar zaman ve yer şartları birlikte değerlendirilmelidir. İdarenin işi bilen personel çalıştırmaması, personelin eğitimsiz olması, hizmet personeli üzerindeki kontrol ve denetimin yetersiz olması gibi halleri hizmetin kötü işlemesine örnek gösterebiliriz.
Kamu hizmetlerinin yürütülmesindeki normal sayılmayacak gecikmeler hizmet kusuru olarak kabul edilmektedir. Bu tür kusurlar diğer hizmet kusurları gibi her olay için ayrı değerlendirilmelidir. Kamu hizmetinin idare tarafından düzenli, mevzuata uygun ve mümkün olduğu kadar çabuk yürütülmesi gerekir. Kamu idaresi kamu hizmetlerini yürütürken tedbirli ve dikkatli olmalıdır.
Hizmetin hiç işlememesi de hizmet kusuru olarak kabul edilir. Kamu idaresi kamu hizmetlerini yürütebilmek için çeşitli imkanlarla donatılmıştır. İdare yüklenmiş olduğu kamu hizmetini yerine getirebilecek imkânlara sahip olduğu halde yüklenmiş olduğu kamu hizmetini yerine getirmemişse ve bundan dolayı bir zarar doğmuşsa idarenin hizmet kusurunun varlığından söz edilir.
Kamu idaresinin kamu hizmetinin yürütülmesi sırasında, idarenin eyleminde zarar gördüğünü iddia edenin zarar görenin kişisel kusurunun varlığı, beklenmeyen doğal afetler, savaş veya iç karışıklıklar gibi olayların patlak vermesi halinde kamu idaresi ya tamamen sorumluluktan kurtulmakta veya sorumluluğu sınırlandırılmaktadır. Bazı hallerde idari davranış ile zarar arasındaki nedensellik ilişkisi, araya giren başka olay nedeniyle ya zayıflar ya da tamamen ortadan kalkar. Bu durumda, idarenin sorumluluğu tamamen ortadan kalkmakta ya da azalmaktadır. Ancak zarar, zarar görenin kendi kusuru ile meydana gelmişse, idarenin hem kusurlu hem de kusursuz sorumluluğu ortadan kalkar. Çünkü zarar görenin kişisel kusuru, idari davranış ile meydana gelen zarar arasındaki nedensellik bağının kesilmesine neden olur. Eğer meydana gelen zarar, zarar görenin kusurlu davranışı sonucu artmışsa, idare kısmen sorumlu olur. İdarenin sorumluluğu zarar görenin kusuru oranında azalmaktadır.
b. İdarenin Kusursuz Sorumluluğu :
İdarenin kusursuz sorumluluğu, ikincil nitelik taşıyan bir sorumluluktur. Objektif sorumluluk olarak da adlandırılan kusursuz sorumluluk, idarenin hukuka uygun olan işlemleri nedeniyle doğan zararlarda kusurlu olup olmadığına bakılmadığı durumları ifade etmektedir. Meydana gelen zararlar, idare tarafından karşılanmaktadır. İdarenin kusursuz sorumluluğu iki temel ilkeye dayanır. Bunlardan biri olan risk ilkesi, risk sorumluluğu olarak da bilinir. Bu ilkeye göre, idarenin herhangi bir kusuru olmasa da, yürütmüş olduğu faaliyetler ya da kullanmış olduğu araçlar nedeni ile meydana gelen zararı tazminat şeklinde ödemek zorundadır. Bu sayede bireylerin zararları giderilir.
Bir diğer ilke olan fedakarlığın denkleştirilmesine, kamu külfetleri karşısında eşitliğin sağlanması ilkesi de denir. Bu ilkeye göre, bütün toplum tarafından paylaşılan ve hukuka uygun olan işlemler nedeni ile oluşan külfetlerden yalnızca belirli kişiler nasibini alır ise, bu kişilerin uğrayacakları zarar tazminat olarak karşılanır. Bu aşamada idarenin kusuru olup olmadığına bakılmaz. Kusursuz sorumluluk, istisnai bir sorumluluk türü olarak karşımıza çıkmaktadır. Özel hukuka göre idare hukukunda daha geniş alanlarda uygulanmaktadır. Özel hukuk alanında kusursuz sorumluluk ilkesinin geçerli olabilmesi için haksız fiilin kusur dışındaki diğer unsurları olan hukuka aykırılık, fiil, zarar ve illiyet bağı gibi özellikler aranır. İdarelerin eylemi hukuka uygun olsa bile, koşullar oluşmuş ise idarenin sorumluluğu ilkesi geçerli olmaktadır.
İdarenin sorumlu olması yalnızca sorumlu olduğu olaylara dayanmaz. Kusur olmaksızın oluşan zararlar nedeni ile sorumluluk ilkesi kapsamında tazminat ödenir. İhlal edilmiş olan hakkın telafisi, idare hukuku kapsamında sağlanmaktadır. İdare bir olayda kusursuz olsa da, idarenin kusurlu olup olmadığına bakılmadan sorumluluk yüklenmektedir. İdari faaliyet ile ilişkilendirilmiş olan bir zarar bulunmaktadır. Ancak bu faaliyette idarenin herhangi bir kusuru yoktur.